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關(guān)于金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理情況調(diào)研報(bào)告

國(guó)有資產(chǎn)屬于國(guó)家所有即全民所有，是全體人民共同的寶貴財(cái)富，國(guó)有企業(yè)是中國(guó)特色社會(huì)主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和z治基礎(chǔ)，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、保障和改善民生、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮著重要作用。2017年12月30日，中共*印發(fā)《關(guān)于建立x向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見》，部署建立x向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告…………

為深入貫徹落實(shí)*決策部署，全國(guó)人大常委會(huì)2018年監(jiān)督工作計(jì)劃安排，本次常委會(huì)會(huì)議審議x關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理情況的報(bào)告，包括書面報(bào)告的《x關(guān)于2017年度國(guó)有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告》和劉昆部長(zhǎng)口頭報(bào)告的《x關(guān)于2017年度金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的專項(xiàng)報(bào)告》…………

一、金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)與管理基本情況

金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)是推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化、維護(hù)國(guó)家金融安全的重要保障，國(guó)有金融企業(yè)是服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防控金融風(fēng)險(xiǎn)、深化金融改革的重要力量。近年來，我國(guó)金融改革發(fā)展取得重大成就，金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，資產(chǎn)布局有序調(diào)整，資產(chǎn)管理逐步規(guī)范，國(guó)有金融企業(yè)進(jìn)一步做強(qiáng)做優(yōu)做大，對(duì)促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展、服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略，保障國(guó)家金融安全、提升國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力等發(fā)揮了重要作用。

（一）金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)情況

金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)是國(guó)家及其授權(quán)投資主體直接或間接對(duì)金融機(jī)構(gòu)出資所形成的資本和享有的權(quán)益，以及憑借國(guó)家權(quán)力和信用支持的金融機(jī)構(gòu)所形成的資本和應(yīng)享有的權(quán)益。據(jù)財(cái)政部匯總統(tǒng)計(jì)，截至2017年末，國(guó)有獨(dú)資、控股、參股的金融企業(yè)和機(jī)構(gòu)資產(chǎn)總額241萬億元，負(fù)債217.3萬億元，形成金融企業(yè)國(guó)有凈資產(chǎn)16.2萬億元。

金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)分布情況。金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)主要集中在金融企業(yè)集團(tuán)，占比達(dá)到82.7%；集中在*本級(jí)，*金融企業(yè)集團(tuán)國(guó)有資產(chǎn)占全國(guó)金融企業(yè)集團(tuán)國(guó)有資產(chǎn)的比重為76.1%；集中在銀行業(yè)，*和地方銀行業(yè)國(guó)有資產(chǎn)占全部國(guó)有資產(chǎn)的比重分別為65.3%和54.2%。

截至2017年末，全國(guó)金融企業(yè)境外資產(chǎn)規(guī)模18.1萬億元，集團(tuán)層面享有的權(quán)益總額0.9萬億元，投資總額和權(quán)益比2013年分別增長(zhǎng)了50%、100%。從級(jí)次看，*本級(jí)境外機(jī)構(gòu)數(shù)量、資產(chǎn)總額、營(yíng)業(yè)收入和利潤(rùn)都占到90%以上；從行業(yè)分布看，境外業(yè)務(wù)以銀行業(yè)為主。

*金融國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)情況。2017年，*國(guó)有金融企業(yè)實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入5.8萬億元，凈利潤(rùn)1.4萬億元，平均分紅比例28.9%，比2013年提高了2.8個(gè)百分點(diǎn)。扣除客觀因素，*國(guó)有金融企業(yè)平均保值增值率為110.8%。

（二）金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理改革進(jìn)展情況

按照“國(guó)家所有、分級(jí)管理”的原則，金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)由*和地方z府分別進(jìn)行管理。團(tuán)隊(duì)的十八大以來，x及其有關(guān)部門認(rèn)真貫徹落實(shí)*關(guān)于完善各類國(guó)有資產(chǎn)管理體制、完善國(guó)有金融資本管理、完善現(xiàn)代金融企業(yè)制度等要求，圍繞“建制度、抓管理、防風(fēng)險(xiǎn)”三大主線，不斷改進(jìn)金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理工作，實(shí)現(xiàn)“保值增值、布局優(yōu)化、質(zhì)效提增”目標(biāo)取得積極成果。

1.不斷健全管理制度，逐步規(guī)范管理行為。*、x于2018年6月印發(fā)《關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見》，對(duì)金融國(guó)資管理工作進(jìn)行了全面系統(tǒng)部署，明確了集中統(tǒng)一、全流程全覆蓋、穿透管理和全口徑報(bào)告等要求。財(cái)政部等部門按照*、x部署要求，在構(gòu)建以產(chǎn)權(quán)登…………

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4.不斷強(qiáng)化服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略意識(shí)和能力。國(guó)有金融機(jī)構(gòu)著力發(fā)揮支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)主力軍作用，聚焦國(guó)家重大戰(zhàn)略和薄弱環(huán)節(jié)，不斷提升服務(wù)水平。我國(guó)已初步構(gòu)建起包括主板、中小板、創(chuàng)業(yè)板、新三板和區(qū)域性股權(quán)交易市場(chǎng)構(gòu)成的多層次資本市場(chǎng)體系。調(diào)研的一些地方也在拓寬實(shí)體企業(yè)融資來源、推進(jìn)金融精準(zhǔn)扶貧等方面做了積極探索。如，江蘇省創(chuàng)新以“兩無四有”為審貸標(biāo)準(zhǔn)的“小微創(chuàng)業(yè)貸”專項(xiàng)產(chǎn)品，有效降低了小微企業(yè)的融資門檻和成本，提高了融資效率。截至2017年末，全省累計(jì)投放432.3億元，支持小微客戶12052戶次，貸款平均執(zhí)行利率5.27%，帶動(dòng)新增就業(yè)約3萬人。

5.立足實(shí)現(xiàn)保值增值，有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)。按照監(jiān)管要求落實(shí)風(fēng)控指標(biāo)，積極穩(wěn)妥處置重大風(fēng)險(xiǎn)案件，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，有效發(fā)揮國(guó)有金融機(jī)構(gòu)“定海神針”作用。四大國(guó)有商業(yè)銀行加快健全全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系，著力化解信用風(fēng)險(xiǎn)，啟動(dòng)交叉性金融風(fēng)險(xiǎn)防控，夯實(shí)操作風(fēng)險(xiǎn)管控和案防基礎(chǔ)，持續(xù)關(guān)注市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化境外合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管控，為防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)作出了重要貢獻(xiàn)。上海市構(gòu)建了包括償債能力、資產(chǎn)治理、盈利能力、投資能力等4個(gè)方面35項(xiàng)指標(biāo)的金融企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，構(gòu)建全面預(yù)算管理、資金管理、內(nèi)控建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)管理和信息化建設(shè)“五位一體”風(fēng)險(xiǎn)管控體系，強(qiáng)化企業(yè)境外投融資、產(chǎn)權(quán)變動(dòng)、資金管控和資產(chǎn)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)防范。

二、金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理面臨和存在的主要問題

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理還面臨和存在著布局不優(yōu)、職責(zé)分散、權(quán)責(zé)不明、機(jī)制不科學(xué)、經(jīng)營(yíng)收益預(yù)算管理不規(guī)范和法制建設(shè)滯后等問題，需要進(jìn)一步推進(jìn)金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理體制機(jī)制改革。

（一）國(guó)有金融資本功能定位、結(jié)構(gòu)布局需要調(diào)整優(yōu)化

國(guó)有資本在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中如何實(shí)現(xiàn)科學(xué)定位，做到既有利于保持國(guó)有資本必要的控制力和影響力，又能促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)和健康發(fā)展，更好服務(wù)于完善我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度，始終是一個(gè)重大課題。國(guó)有資本在金融領(lǐng)域占主導(dǎo)地位，這個(gè)問題顯得更為重要。適應(yīng)新發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，要求金融回歸本源、有效服從服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展；不斷擴(kuò)大國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)對(duì)外開放，有效利用國(guó)際金融資源，要求國(guó)有金融資本提高防范金融風(fēng)險(xiǎn)能力、提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。新要求、新課題、新挑戰(zhàn)，需要我們認(rèn)真研究國(guó)有金融企業(yè)、國(guó)有金融資本的戰(zhàn)略定位、規(guī)劃布局等基本問題，需要我們有效解決國(guó)有金融資本功能定位不夠清晰、結(jié)構(gòu)布局不夠合理、功能作用發(fā)揮不夠全…………

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（四）金融企業(yè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制不夠科學(xué)

目前，財(cái)政部對(duì)商業(yè)性金融企業(yè)和政策性金融機(jī)構(gòu)分別制定了績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，但仍沒有很好解決商業(yè)性金融企業(yè)開展政策性業(yè)務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)問題，沒有完全做到經(jīng)營(yíng)性職能和政策性職能各歸其位、有效銜接。

從經(jīng)營(yíng)性職能評(píng)價(jià)看，雖然已經(jīng)有了盈利能力、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、資產(chǎn)質(zhì)量和償付能力等四個(gè)維度的評(píng)價(jià)體系，但實(shí)踐中規(guī)模類、速度類指標(biāo)較多，質(zhì)量類、效益類指標(biāo)較少。由于考核結(jié)果又直接與企業(yè)薪酬水平相聯(lián)，導(dǎo)致金融企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理仍然存在重規(guī)模利潤(rùn)輕風(fēng)險(xiǎn)管控、重發(fā)展輕合規(guī)的現(xiàn)象，不利于引導(dǎo)企業(yè)做優(yōu)做強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少金融機(jī)構(gòu)甚至一些地方金融國(guó)資管理部門都在盲目追求大規(guī)模、全牌照。比如有的資產(chǎn)管理公司原本定位在處理壞賬和不良資產(chǎn)，現(xiàn)在實(shí)際上成為金融控股公司，不僅沒有提升資源配置效率，還帶來偏離主業(yè)、惡性競(jìng)爭(zhēng)等問題，形成大量潛在風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)規(guī)模和速度的盲目追求，還…………

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 (五)防范金融風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)和能力需要增強(qiáng)

金融風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)仍較嚴(yán)峻，在不良率控制、不良資產(chǎn)管理、杠桿率控制、信貸理財(cái)?shù)确矫孢€存在一些風(fēng)險(xiǎn)隱患。

一是報(bào)表反映的銀行業(yè)不良貸款率整體水平雖然不高，但呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，隱性不良貸款風(fēng)險(xiǎn)需要高度關(guān)注。從調(diào)研情況看，商業(yè)銀行不良貸款率從2017年末的1.74%上升至2018年二季度的1.86%，主要是實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管后部分地方農(nóng)村商業(yè)銀行不良率的大幅上升。如某市農(nóng)商行不良貸款率從2016年末的4.13%增至2017年末的16.54%，資本充足率從11.77%下降至0.91%，核心一級(jí)資本充足率降至-1.41%。調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，潛在信用風(fēng)險(xiǎn)尚未完全出清，個(gè)別正?；蜿P(guān)注類貸款中仍包含部分多次展期等有較大風(fēng)險(xiǎn)的貸款。一些地方還存在虛假處置不良資產(chǎn)、貸款的五級(jí)分類未能準(zhǔn)確歸類、隱瞞不良貸款、人為降低不良率等問題。

二是經(jīng)營(yíng)性風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。從審計(jì)部門提供的情況看，一些銀行的流動(dòng)性缺口已經(jīng)達(dá)不到監(jiān)管部門的要求，有的銀行發(fā)行的理財(cái)產(chǎn)品，期限錯(cuò)配問題突出。在控制杠桿率方面，由于與銀行表內(nèi)資產(chǎn)有計(jì)提資本準(zhǔn)備要求不同，理財(cái)?shù)缺硗赓Y產(chǎn)沒有資本充足率的約束，導(dǎo)致理財(cái)、表外、通道、同業(yè)等形式“影子銀行”的無序擴(kuò)張。在資產(chǎn)管理方面，部分國(guó)有金融企業(yè)違反國(guó)有資產(chǎn)處置制度，在評(píng)估過程中不經(jīng)過評(píng)估、備案或者委托不具備資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。

三是…………

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（七）金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)相關(guān)法律制度建設(shè)滯后

總體上看，金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理主要依據(jù)的是財(cái)政部制定的部門規(guī)章和規(guī)范性文件，法律層級(jí)不高，權(quán)威性不足，約束力不夠。具體看，一是*、x《關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見》，對(duì)國(guó)有金融資本管理工作提出了…………

三、進(jìn)一步改革完善金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理的相關(guān)建議

加強(qiáng)和改進(jìn)金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理，必須堅(jiān)持以**思想為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實(shí)*關(guān)于金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理改革的一系列重大決策部署，認(rèn)真解決現(xiàn)實(shí)中存在的突出問題，取得實(shí)實(shí)在在的效果。

（一）確保國(guó)有金融資本在金融領(lǐng)域保持必要的控制力，統(tǒng)籌優(yōu)化國(guó)有金融資本戰(zhàn)略布局。根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特征、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在需要、國(guó)家整體發(fā)展戰(zhàn)略和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求，調(diào)整優(yōu)化國(guó)有金融資本行業(yè)布局、地域布局、分布結(jié)構(gòu)和股權(quán)結(jié)構(gòu)。一是科學(xué)規(guī)劃合理調(diào)整國(guó)有金融資本在銀行、證券、保險(xiǎn)等行業(yè)的比重，適當(dāng)提高對(duì)證券、保險(xiǎn)等行業(yè)以及金融基礎(chǔ)設(shè)施的投資比重，彌補(bǔ)資本市場(chǎng)這一金融體系的短板，為提高直接融資比重，發(fā)揮資本市場(chǎng)在促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、降低融資成本方面的積極作用夯實(shí)基礎(chǔ)。二是…………

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（七）加快金融國(guó)有資本管理法治建設(shè)。完善國(guó)有金融資本管理法律法規(guī)體系。一是研究制定規(guī)范國(guó)有金融資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)的法律制度，明確出資人職責(zé)和授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)法定。加快推進(jìn)國(guó)有金融資本管理?xiàng)l例立法進(jìn)程。二是健全國(guó)有金融資產(chǎn)登記、交易和處置、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)等配套法律法規(guī)，按照…………

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